O que investigar, como investigar: os limites da inteligência financeira na persecução penal

Uma informação de inteligência financeira pode ser decisiva para indicar por onde uma investigação deve começar. O problema surge quando ela deixa de orientar o percurso investigativo e passa a definir, por antecipação, aquilo que a própria investigação pretende encontrar. A partir daí, a discussão já não diz respeito apenas à obtenção ou ao compartilhamento de dados financeiros, mas aos limites que devem existir entre uma informação de inteligência, a formação da hipótese criminal e a adoção de medidas capazes de restringir direitos fundamentais.

Os Relatórios de Inteligência Financeira (RIFs) ocupam justamente esse espaço de transição. Produzidos pelo Conselho de Controle de Atividades Financeiras (Coaf) a partir da análise de informações financeiras, eles podem revelar movimentações atípicas e indicar circunstâncias que merecem apuração. O RIF, contudo, não encerra essa apuração. A identificação de uma operação considerada atípica não permite concluir, por si só, pela existência de um crime, tampouco substitui a demonstração dos elementos que devem sustentar o prosseguimento da investigação. 

Essa distinção ganha peso quando a informação de inteligência passa a servir de fundamento para novas diligências. Entre o alerta produzido pelo RIF e uma medida investigativa mais invasiva existe uma etapa de verificação que não pode ser simplesmente suprimida. É preciso saber quais fatos concretos estão sendo apurados, qual é a relação entre esses fatos e as informações financeiras identificadas e se os elementos disponíveis são suficientes para justificar o avanço da persecução penal dentro de um objeto determinado. 

A preocupação está diretamente relacionada às garantias que limitam a atuação investigativa do Estado. A investigação criminal não se desenvolve em um espaço livre de balizas: a adoção de medidas que atingem a esfera de privacidade, o sigilo ou outros direitos fundamentais exige fundamentação própria e conexão demonstrável com o objeto da apuração. Por isso, quanto maior a influência do RIF sobre os rumos da investigação, maior também é a importância de preservar a distinção entre aquilo que a inteligência aponta e aquilo que a persecução penal precisa efetivamente demonstrar. 

É nessa passagem, entre a informação recebida e a investigação que se desenvolve a partir dela, que surge uma questão menos evidente do que a discussão sobre a própria utilização dos RIFs: qual deve ser o papel da inteligência financeira na construção da hipótese investigativa?  

A distinção ajuda a compreender por que a informação de inteligência não pode ser confundida com a própria hipótese criminal. Para Bernardo Guidali, os RIFs não devem ser tratados automaticamente como notícia de crime, justamente porque a identificação de movimentações atípicas não equivale, por si só, à demonstração da prática de um delito. 

“Os relatórios de inteligência financeira não necessariamente têm uma natureza jurídica de notícia de crime. Isso porque os relatórios de inteligência financeira do COAF trazem atipicidades de movimentações e não necessariamente indícios da prática de um delito. Dessa forma, esses relatórios devem passar por um processo de validação.” 

A ideia de validação introduz uma etapa importante entre a informação recebida e o avanço da persecução penal. Antes que um RIF seja utilizado para sustentar medidas investigativas mais gravosas, é necessário verificar o que efetivamente pode ser extraído daquela informação, quais elementos encontram confirmação e qual é sua relação com o objeto concreto da investigação.

Essa preocupação ganhou contornos ainda mais definidos na jurisprudência recente. Em 2026, o Supremo Tribunal Federal estabeleceu parâmetros para a requisição de RIFs, entre eles a existência de procedimento formalmente instaurado, a identificação do investigado e a demonstração de necessidade concreta e pertinência temática, além de afastar a utilização desses relatórios para a chamada pesca probatória.

O debate, portanto, não termina na possibilidade de a inteligência financeira chegar aos órgãos de persecução penal. A questão seguinte é compreender como essa informação pode ser utilizada sem que o próprio RIF passe a determinar os rumos da investigação, transformando uma informação que deveria orientar a apuração em fundamento para ampliar seu objeto.

A validação antes do avanço da investigação

A informação de inteligência não encerra a apuração. Entre o recebimento do RIF e a adoção de providências capazes de restringir direitos, existe uma etapa de verificação que permite avaliar o significado daquela informação dentro do contexto concreto da investigação. Na leitura de Guidali, é justamente essa passagem que impede que a inteligência financeira seja convertida, de forma automática, em fundamento para medidas investigativas mais gravosas.

O próprio funcionamento institucional do Coaf ajuda a compreender essa distinção. O órgão descreve o RIF como resultado de um processo de análise das informações recebidas e esclarece que os relatórios produzidos no exercício de sua atividade constituem informações de inteligência financeira, destinadas a subsidiar investigações, e não substituem a apuração dos fatos pelas autoridades competentes.

Por isso, a existência de uma movimentação financeira atípica não encerra o raciocínio investigativo. É preciso verificar o que aquela informação efetivamente revela, sua relação com fatos concretos, sua pertinência com o objeto da apuração e quais outros elementos permitem sustentar o prosseguimento da investigação. A questão não é desconsiderar o conteúdo do RIF, mas evitar que a informação de inteligência adquira, por si só, um peso probatório ou investigativo que não possui.

Guidali enfatiza que essa verificação deve anteceder a adoção de medidas mais invasivas:

“As informações de inteligência podem justificar a adoção de medidas mais invasivas, desde que elas passem por um processo de validação, ou seja, a inteligência por si só não é suficiente e não é apta a justificar medidas mais invasivas. Elas demandam necessariamente verificação prévia e necessariamente que esses elementos passem por uma baliza processual penal.”

A exigência ganha particular importância quando a informação financeira é utilizada para fundamentar providências submetidas à reserva de jurisdição. Nesses casos, o RIF pode integrar o conjunto de elementos apresentados ao Poder Judiciário, mas não elimina a necessidade de demonstrar, a partir de elementos concretos, a pertinência e a necessidade da medida pretendida. A informação que orienta a investigação não se confunde com a fundamentação necessária para restringir direitos.

Essa distinção também ajuda a compreender os parâmetros estabelecidos recentemente pelo Supremo Tribunal Federal para a utilização dos RIFs. No Tema 1.404, o Tribunal estabeleceu requisitos relacionados à existência de procedimento formalmente instaurado, à identificação do investigado, à necessidade concreta e individualizada da medida e à pertinência temática, além de afastar a utilização do instrumento para buscas indiscriminadas por elementos potencialmente incriminadores.

O efeito desses parâmetros sobre a investigação é significativo. O RIF pode orientar a produção de prova, mas a prova precisa ser produzida dentro das balizas que regem a investigação criminal. A atipicidade financeira, isoladamente considerada, não pode ser transformada em uma autorização aberta para a realização de diligências sucessivas.

O que deve existir, a cada etapa, é uma relação demonstrável entre a informação obtida, o fato que está sendo investigado e a providência adotada. É justamente essa relação que permite distinguir uma investigação que se desenvolve a partir de elementos concretos daquela que passa a ampliar seus próprios limites à medida que novas informações são encontradas.

E é nesse ponto que a discussão sobre o RIF deixa de ser apenas uma questão relacionada à sua obtenção ou validade e passa a alcançar a própria forma como a investigação é conduzida a partir da inteligência financeira.

Quando a inteligência passa a definir o objeto da investigação

A etapa de validação é também o que permite preservar uma distinção fundamental: a inteligência financeira pode orientar a investigação, mas não deve ser utilizada para criar um objeto investigativo que ainda não encontra respaldo em elementos concretos. É nesse ponto que a discussão sobre os RIFs se aproxima dos limites da investigação prospectiva.

A preocupação não está em impedir que uma investigação encontre fatos novos. A atividade investigativa, por sua própria natureza, admite o aprofundamento de hipóteses e a descoberta de circunstâncias inicialmente desconhecidas. O problema surge quando a informação de inteligência deixa de funcionar como elemento de orientação e passa a servir como justificativa para ampliar indefinidamente o campo da apuração.

Guidali resume essa diferença a partir de uma formulação que funciona como eixo para compreender os limites dessa utilização:

"O uso legítimo das informações de inteligência no campo da investigação criminal pode ser bem avaliado a partir de um mantra que significa a inteligência auxilia no como a investigação vai se desenvolver, e não no que ela vai desenvolver."

A distinção entre o “como” e o “o quê” é relevante porque preserva a necessidade de que a investigação tenha um objeto minimamente definido antes de avançar sobre novas informações. A inteligência pode indicar quais relações financeiras merecem ser verificadas, quais pessoas podem estar relacionadas a determinado fato ou quais movimentações exigem esclarecimento. O que não deveria ocorrer é a utilização desse material para procurar, sem delimitação suficiente, um ilícito que ainda não integra concretamente o objeto da apuração.

É justamente contra essa lógica que se dirige a vedação à fishing expedition. No julgamento que estabeleceu os critérios atuais para o uso de RIFs, o Supremo Tribunal Federal afirmou que esses relatórios não podem ser utilizados como instrumento de busca indiscriminada por elementos incriminadores. Entre os parâmetros fixados estão a existência de procedimento formalmente instaurado, a identificação do investigado e a demonstração de necessidade concreta, individualizada e de pertinência temática.

O limite, portanto, não está na possibilidade de a investigação produzir resultados que não eram conhecidos em seu início. Está na ausência de vínculo entre aquilo que motivou a diligência e aquilo que se pretende descobrir por meio dela. Quando a investigação passa a buscar informações sem uma relação objetiva com o fato inicialmente delimitado, a própria finalidade da diligência precisa ser questionada.

Essa perspectiva também modifica a forma de analisar a legalidade de uma investigação baseada em inteligência financeira. Não basta examinar isoladamente o RIF ou a diligência que dele resultou. É necessário reconstruir a sequência de decisões que conectou uma informação à outra: o que já era objeto da investigação, qual informação foi recebida, que hipótese ela permitiu verificar e quais novas providências foram adotadas a partir dessa verificação.

É nessa reconstrução que se torna possível identificar se a inteligência permaneceu cumprindo uma função de orientação ou se passou a conduzir a investigação para além dos limites que originalmente justificavam sua existência.

E essa diferença será especialmente importante quando a defesa precisar demonstrar que determinada diligência não representou o aprofundamento de uma investigação já delimitada, mas a abertura de uma nova frente investigativa sem base concreta para tanto.

O percurso da informação e o papel da defesa

Se o limite da inteligência financeira está também na forma como ela é incorporada à investigação, o controle de legalidade não pode se concentrar apenas no conteúdo final do RIF. É necessário reconstruir o percurso percorrido pela informação e verificar se, ao longo desse caminho, a autoridade permaneceu dentro dos limites objetivos da apuração.

Essa análise pode ser especialmente relevante quando informações financeiras são obtidas mediante solicitações direcionadas a pessoas, períodos ou operações determinados. Para a defesa, conhecer os termos dessa solicitação permite confrontar aquilo que foi efetivamente objeto da investigação com aquilo que passou a ser buscado a partir dela.

Guidali chama atenção justamente para essa possibilidade de reconstrução:

"Hoje as maiores dificuldades para a discursão da legalidade do RIF se encontra justamente na obtenção de um documento denominado formulário de intercâmbio. Neste formulário, as autoridades de persecução penal solicitam a troca de informações com o COAF, informam dados de seus procedimentos e indicam pessoas e datas sobre as quais eles desejam obter informações. Sem esse documento, é bastante difícil para o advogado conseguir verificar a legalidade do RIF. Entretanto, uma vez em posse dessa informação, o advogado consegue fazer o cotejo analítico entre aquilo que constou no formulário de intercâmbio e aquilo que efetivamente estava sendo investigado no procedimento que é conduzido por aquela autoridade."

O exame defensivo, nesse cenário, não deve se limitar à pergunta sobre a existência de autorização ou à regularidade formal da obtenção da informação. É preciso verificar a correspondência entre o que estava sendo investigado e o que foi solicitado, identificando eventual ampliação do objeto sem justificativa concreta.

“O trabalho do advogado será de verificar se a autoridade policial ou o Ministério Público se ateve àqueles elementos que estavam concretamente indicados na investigação criminal ou se ele extrapolou e foi além daquilo que estava formalmente investigado e se aquela autoridade solicitou informações que extrapolam aquilo que constava no inquérito ou no PIC.”

A orientação é particularmente relevante porque a extrapolação pode não aparecer no RIF isoladamente. Ela pode surgir quando se compara o conteúdo da investigação original, a solicitação de informações e as providências adotadas posteriormente. Por isso, a documentação que registra esse percurso assume importância para o exercício do contraditório e da ampla defesa.

O controle, em outras palavras, precisa acompanhar a informação desde sua entrada na investigação até os atos que dela decorreram. Se a inteligência deve auxiliar a definir como a investigação se desenvolve, é preciso verificar se o caminho efetivamente percorrido permaneceu relacionado ao objeto que justificou a apuração.

Essa perspectiva também evita uma análise retrospectiva excessivamente simplificada. O fato de uma diligência posterior ter produzido uma informação relevante não responde, sozinho, à questão sobre sua validade. O que importa é saber por que aquela diligência foi realizada, quais elementos a antecederam e se havia pertinência entre a providência adotada e o objeto investigativo já delimitado.

A defesa passa, assim, a ter uma tarefa essencialmente reconstrutiva: identificar a sequência dos atos, localizar o momento em que determinada informação ingressou na investigação e verificar se, a partir dela, houve apenas aprofundamento da apuração existente ou criação de uma nova frente investigativa sem base suficientemente delimitada.

É nessa passagem que a discussão sobre inteligência financeira encontra seu ponto mais sensível: não apenas a origem da informação, mas o uso que dela se faz para produzir aquilo que, posteriormente, será apresentado como prova.